COLLOQUE ANNIVERSAIRE LOI 1965 : CHANGEMENT DE PARADIGME ?
L’accroissement des domaines de la copropriété et leur technicité ont favorisé l’apparition d’une spécialisation accrue des praticiens dans de nombreuses directions. La spécialisation des métiers s’apprécie au regard de plusieurs aspects, comme l’encadrement du métier de syndic, le rôle des organisations professionnelles et tierces ou encore celui du CNTGI.
I.- L’évolution du métier de syndic
Il était difficile d’aborder l’encadrement du métier de syndic sans en retracer brièvement l’évolution. L’organisation de la copropriété n’a pas attendu l’intervention du législateur. Au XVIIIe siècle, les coutumes, et notamment la coutume de Grenoble, a permis de participer à cette organisation ; le syndic était exclusivement régi par le règlement de copropriété. Par la suite, la crise du logement à l’issue de première guerre mondiale a permis le développement des copropriétés et pour que la copropriété puisse fonctionner, il était nécessaire de lui donner un cadre juridique stable, un statut.
C’est dans ces conditions que la loi du 28 juin 1938 tendant à régler le statut de la copropriété des immeubles divisés par appartements a été adoptée. Cette loi a institué, pour la première fois, un statut de la copropriété. Le syndic y est qualifié «d’agent officiel du syndicat» et était «chargé de l’exécution des décisions de l’assemblée et, au besoin, de pourvoir de sa propre initiative à la conservation, à la garde et à l’entretien en bon état de propreté et de réparations de toutes les parties communes, ainsi que de contraindre chacun des intéressés à l’exécution de ses obligations». Il bénéficiait ainsi d’une certaine autonomie vis-à-vis du syndicat des copropriétaires.
Cependant, la désignation d’un syndic n’était pas impérative et lorsqu’il existait, ses attributions étaient variables puisque régies par le règlement de copropriété, propre à chaque immeuble.
Le législateur a par ailleurs accordé une large place à la technique contractuelle des règlements de copropriété puisque la loi du 28 juin 1938 était supplétive de la volonté des parties, permettant l’émergence de nombreux abus. La loi de 1938 est apparue au fil des décennies inadaptée.
La loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 a prévu une forme d’organisation destinée à s’appliquer tant aux petits immeubles de centre-ville, qu’aux grands ensembles, en passant par les copropriétés horizontales. Le syndic a vu ses fonctions renforcées puisqu’il est devenu obligatoire pour tous les syndicats des copropriétaires, sans exception. Ses missions ont, par ailleurs, été précisées.
La loi du 10 juillet 1965, et son décret d’application n° 67-223 du 17 mars 1967, sont toutefois muets quant à l’encadrement des fonctions de syndic. La loi du 10 juillet 1965 n’impose pas de conditions spécifiques pour l’accès à ces fonctions ; le décret du 17 mars 1967 précise quant à lui simplement que «les fonctions de syndic peuvent être assurées par toute personne physique ou morale».
La profession commence à prendre corps juridiquement quelques années plus tard, à travers la loi n° 70-9 du 2 janvier 1970, réglementant les conditions d’exercice des activités relatives à certaines opérations portant sur les immeubles et les fonds de commerce, dite «loi Hoguet».
Mais à travers ces différentes réformes, le législateur n’a pas entendu donner une définition précise du syndic. Il se déduit de certaines dispositions que le syndic est un mandataire, bien que ce qualificatif donne lieu à d’âpres débats, et qu’il s’appréhende par les missions qui lui sont assignées par le législateur aux termes de l’article 18 de la loi du 10 juillet 1965. Cet article, comme bien d’autres d’ailleurs, n’a toutefois eu de cesse de s’enrichir jusqu’à devenir aujourd’hui sans doute trop lourd, voire indigeste.
Initialement, cet article succinct et empreint de clarté assignait trois missions au syndic : assurer l’exécution des dispositions du règlement de copropriété et des délibérations d’assemblée générale ; administrer l’immeuble, pourvoir à sa conservation, à sa garde, à son entretien et, en cas d’urgence, faire procéder de sa propre initiative à l’exécution de tous travaux nécessaires à la sauvegarde de celui-ci ; représenter le syndicat dans tous les actes civils et en justice.
Soixante ans plus tard, l’article 18 de la loi du 10 juillet 1965 comprend plus de 9 000 caractères contre un peu plus de 1 200 à l’origine. Le législateur a cru opportun, au fil des réformes, de préciser les missions du syndic, sans doute à l’excès et, parfois, sans réelle pertinence. Pour preuve, l’obligation faite au syndic d’informer les copropriétaires des règles locales en matière de tri des déchets et de l’adresse, des horaires et des modalités d’accès des déchetteries dont dépend la copropriété ; ou encore l’obligation de faire réaliser le contrôle des raccordements de l’immeuble au réseau public d’eaux usées sur les territoires dont les rejets d’eaux usées et pluviales ont une incidence sur la qualité de l’eau pour les épreuves olympiques de nage libre et de triathlon en Seine…
Au-delà de la définition de ses missions, les fonctions de syndic ont fait l’objet d’un encadrement aussi bien s’agissant de l’accès à ces fonctions, leurs conditions de maintien, ou plus généralement, de leur exercice.
II.- L’encadrement du métier de syndic
Le syndic est un acteur incontournable car tout syndicat des copropriétaires doit désigner un syndic. Compte tenu des missions qui lui incombe, le syndic joue un rôle central. Il est donc essentiel que les syndics soient formés. Cette formation est d’autant plus importante que le droit de la copropriété fait l’objet de nombreuses réformes. Il est tout aussi essentiel que la profession soit encadrée, certaines dérives désormais relativement anciennes ont contraint le législateur à renforcer l’encadrement de cette profession.
Cet encadrement peut être décliné en plusieurs points.
A.- Le contrôle de l’accès au métier de syndic
Ce contrôle s’est effectué par l’institution d’une carte professionnelle dont l’obtention est conditionnée à la justification d’une aptitude professionnelle. Sur ce point, il semble que la condition de diplôme exigée par le législateur ne permette pas de justifier d’une véritable aptitude professionnelle à l’exercice de la fonction de syndic, d’autant plus qu’il peut y être dérogé.
Précisons ici que, concernant les personnes morales exerçant l’activité de syndic, l’obligation de détenir une carte professionnelle ne s’applique qu’à leur représentant légal ou statutaire ainsi qu’aux personnes qui assurent la direction de chaque établissement, succursale ou agence. Leurs collaborateurs doivent quant à eux détenir simplement une «attestation professionnelle» qui ne nécessite aucune justification de compétence initiale.
Une problématique a été soulevée : les collaborateurs, gestionnaires d’immeubles, qui exercent leur métier sans ladite attestation professionnelle semblent nombreux ; 41 % des gestionnaires ayant répondu à une enquête de l’ANGC en 2022 n’avaient pas cette «carte collaborateur» ou ne «savaient pas» ce dont il s’agissait. Par ailleurs, l’absence de justification de compétence pour l’obtention de cette attestation professionnelle est elle aussi problématique. En pratique, ces collaborateurs sont amenés à gérer un portefeuille d’immeubles de façon autonome, et compte tenu de la complexité de la tâche, il est essentiel que leur aptitude professionnelle soit encadrée.
Cet encadrement a été amorcé par la loi ALUR du 24 mars 2014, imposant que les collaborateurs justifient d’une «compétence professionnelle» dont les conditions devaient être fixées par décret. A ce jour, soit plus de dix ans plus tard, ce décret n’est toujours pas paru. La FNAIM a introduit, le 15 mars 2024, un recours devant le Conseil d’État pour obliger le gouvernement à adopter ce décret d’application. Le Conseil d’Etat a fait droit à cette demande par un arrêt rendu le 25 février 2025 qui enjoint au Premier ministre d’adopter ce décret dans un délai de six mois à compter de la notification de cette décision.
B.- La formation continue
Le développement de la formation contribue non seulement à contrôler l’accès à la profession mais également à maintenir les compétences nécessaires tout au long de son exercice. La durée de la formation continue est de 14 heures par an ou de 42 heures au cours de trois années consécutives d’exercice. Le rapport de la commission d’enquête du Sénat, relatif à la Paupérisation des copropriétés, déposé le 18 juillet 2024, propose d’étoffer les obligations de formation continue des syndics, notamment en incluant l’obligation, au cours de leur formation continue, de suivre des modules de formations en lien avec la transition énergétique des copropriétés ou la lutte contre la dégradation globale de ces ensembles. Sur les quatorze heures de formation continue annuelle nécessaire pour le renouvellement de la carte professionnelle, un nombre d’heures, à définir, pourrait être consacré aux enjeux spécifiques de la gestion des copropriétés dégradées.
Il est toutefois regrettable que ce rapport n’ait pas cru bon de proposer un renforcement de cette formation continue qui, en termes de volume (14 heures par an, soit deux jours de formation par an) semble légère compte tenu de la mouvance du droit de la copropriété et de la technicité des fonctions de syndic.
C.- L’encadrement des honoraires
L’encadrement des relations contractuelles syndic/syndicat des copropriétaires est ancien. Dès 1986, un arrêté imposait au syndic de fournir à l’assemblée générale un décompte détaillé des honoraires auxquels il pouvait prétendre. Ce décompte allait s’avérer insuffisant puisqu’en novembre 1995, la Commission des clauses abusives adoptait une première recommandation mettant en lumière l’accumulation de prestations particulières et le caractère abusif de certaines clauses des contrats de syndics. En 2007, Le Conseil national de la consommation publiait un rapport aux termes duquel il constatait les nombreuses plaintes des consommateurs relatives aux honoraires des syndics.
Ces démarches ont abouti à la promulgation de l’arrêté du 19 mars 2010 ayant établi une liste minimale de prestations courantes devant obligatoirement être incluses dans le forfait annuel et ne pouvant donner lieu à une rémunération supplémentaire. Les prestations particulières pouvaient donner lieu à rémunération, prévue au contrat. L’arrêté fut toutefois jugé insuffisant par les associations de consommateurs et de copropriétaires et un rapport de la DGCCRF du 14 mars 2014 constatait une complexification des contrats de syndic qui rendait difficile les comparaisons entre les prestations courantes et les prestations particulières.
C’est dans ces conditions que le contrat type allait être rédigé à la virgule près par la loi ALUR du 24 mars 2014 et le décret n° 2015-342 du 26 mars 2015. D’un point de vue financier, la liste des prestations particulières est limitativement énumérée. Elles peuvent donner lieu à des honoraires complémentaires qui doivent être prévus au contrat. Toutes les autres prestations sont assimilées à des prestations courantes qui sont incluses dans les honoraires forfaitaires.
Mais alors que la liste des prestations particulières doit faire l’objet d’une concertation bisannuelle en vue de son éventuelle révision, elle ne l’a pas été depuis son adoption il y a désormais dix ans. Ainsi notamment, le contrat-type ne prévoit aucune prestation en lien avec la rénovation énergétique alors que ce sujet occupe bon nombre de syndicats des copropriétaires et donc de syndics.
Par ailleurs, le contrat-type devait permettre de fluidifier, ou faciliter, la compréhension des honoraires du syndic par les copropriétaires. Ce souhait se solde manifestement par un échec car sa complexité a conduit à l’instauration d’une «fiche d’information sur les prix», sorte de synthèse du contrat, entrée en vigueur le 1er janvier 2022.
D.- La déontologie
Le décret n° 2015-1090 du 28 août 2015 a créé un Code de déontologie pour les professionnels exerçant les activités de transaction et de gestion des immeubles et fonds de commerce. Le syndic ne doit plus seulement être efficace, il doit adopter un comportement moralement acceptable.
La loi ALUR du 24 mars 2014 avait créé la commission de contrôle des activités de transaction et de gestion immobilière (CCATGI), compétente pour connaître, en première instance, des actions disciplinaires exercées à raison de faits commis par les intermédiaires immobiliers. Cette instance a été supprimée par la loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté. Il était prévu de transférer ses pouvoirs au Conseil National de la Transaction et de la Gestion Immobilière (CNTGI). La loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018, dite loi ELAN, a finalement rétabli la CCATGI mais en a fait une commission interne au CNTGI, uniquement chargée de l’instruction des dossiers de pratiques abusives signalées au CNTGI et, le cas échant, de leur transfert à l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation.
Cette commission devrait compter dix membres devant représenter à part égale les professionnels et les consommateurs. Toutefois et à ce jour, l’arrêté de constitution de la commission de contrôle n’a toujours pas été pris, près de sept ans après la promulgation de la loi ELAN. Il en résulte que la commission de contrôle n’est pas effective ; de surcroit, aucune disposition ne précise la procédure et les sanctions applicables en cas de manquement aux règles déontologiques.
Si les textes inhérents au statut de la copropriété n’ont pas pour vocation d’encadrer les fonctions de syndic, si ce n’est par la définition – sans doute trop extensible – de ses missions, cet encadrement résulte de textes épars. Cet encadrement est sans doute perfectible, notamment s’agissant de la formation des syndics, et permet de s’interroger sur la pertinence de prévoir un organe représentatif de la profession de syndic. Sur ce point, des organisations professionnelles jouent un certain rôle en matière de représentativité de la profession, mais pas seulement.
III. Le rôle des organisations professionnelles
La représentation des professionnels de l’immobilier est notamment assurée par des syndicats professionnels dont les principaux sont : la Fédération nationale de l’immobilier (FNAIM) ; l’Union des syndicats de l’immobilier (UNIS) ; le Syndicat national des professions immobilières (SNPI).
Chacun de ces syndicats occupe une place au sein du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (CNTGI) qui est donc reconnu par les pouvoirs publics en tant que représentant des professions immobilières. Parmi ces trois syndicats majeurs, aucun n’est dédié exclusivement au métier de syndic de copropriété.
Leur rôle consiste essentiellement à assurer un décryptage règlementaire, les syndicats disposent tous de services juridiques qui transmettent les informations sur les évolutions réglementaires concernant les différents métiers de l’immobilier. Ils proposent également une offre de formation continue des syndics. Enfin et surtout, ils assurent un lobbying et un travail législatif ; ils jouent un rôle d’intermédiaire entre la profession et les institutions publiques qui leur permet de porter les sujets de revendication collective.
Aux côtés de ces syndicats se trouvent les associations professionnelles parmi lesquelles figurent : Plurience, dont le service principal rendu à ses membres est centré autour du lobbying des grandes entreprises adhérentes ; l’Association nationale des gestionnaires de copropriété (ANGC) qui constitue la seule structure dédiée à la représentation des syndics (les autres concernent les professions immobilières dans leur ensemble).
L’importance de la mission de lobbying de ces associations permet de les considérer comme de véritables représentants de la profession de syndic, au même titre que les syndicats.
Au-delà du lobbying et de leur rôle d’intermédiaire auprès des pouvoirs publics, syndicats et associations prônent la promotion de la profession de syndic. En cela, tant les syndicats professionnels que les associations peuvent poursuivre en justice toute personne qui aurait nuit par ses actions à l’image de la profession de syndic. Deux cas ont récemment donné lieu à des recours engagés par l’ANGC et certains syndicats professionnels : d’une part, l’action engagée par l’ANGC, puis par la FNAIM, à l’encontre de BELLMAN en concurrence déloyale pour sa campagne de publicité centrée sur l’insatisfaction des copropriétaires à l’encontre de leur gestionnaire. D’autre part, l’action engagée par la FNAIM du Grand-Paris, le SNPI, FONCIA et l’ANGC à l’encontre de MATERA en concurrence déloyale et usage de pratiques commerciales déloyales et trompeuses envers les syndics professionnels.
De façon générale, tant les syndicats que les associations professionnelles œuvrent pour obtenir et maintenir leurs canaux d’accès qui leur permettent de peser sur l’élaboration de la loi, mais aussi pour améliorer les conditions d’exercice de la profession, voire pour améliorer son image.
Mais à leurs côtés coexistent d’autres acteurs, dont le rôle et l’influence se sont confirmés au cours de la vie de la loi du 10 juillet 1965. Ces acteurs, qui n’exercent pas les fonctions de syndic, peuvent trouver un écho non négligeable vis-à-vis des pouvoirs publics.
IV.- L’influence des organisations tierces
Aux côtés des organisations professionnelles (syndicats et associations), les «clubs d’experts» qu’a constitué la Commission relative à la Copropriété (CrC), supprimée en 2014 par la loi ALUR, et que constitue le Groupe de recherche en copropriété (GRECCO) créé en 2015, en réaction à la suppression de la CrC, disposent d’une certaine influence.
Dans les faits, les praticiens se reportent à leurs recommandations ou préconisations. Mais surtout, ces organisations vont plus loin que la formulation de préconisations. A cet égard, le GRECCO a formulé dès 2017 son propre projet de réforme de la loi du 10 juillet 1965 «dans le sens d’une simplification et d’une modernisation» mais aussi un statut pour les petites copropriétés, qui a inspiré les grandes orientations de l’ordonnance du 30 octobre 2019.
Enfin, on compte, aux côtés de ces «clubs d’expert», les associations de copropriétaires et de consommateurs dont l’influence sur le monde de la copropriété est importante. Ces associations ont connu un essor à la fin des années 1980, à la suite de l’adoption de la loi n° 85-1470 du 21 décembre 1985 dite «loi Bonnemaison»,
qui a rendu obligatoire la désignation d’un conseil syndical dans tous les syndicats des copropriétaires.
Ces associations ont contribué à porter un point de vue concurrent de ceux des gestionnaires professionnels et des experts du droit de la copropriété. Leurs actions directes auprès des copropriétaires, les informations qu’elles diffusent, leurs propositions d’assistance et de conseil, ont permis d’augmenter les compétences des copropriétaires et donc d’augmenter leurs exigences vis-à-vis des syndics. Elles vont largement œuvrer pour la régulation de la profession des syndics en jouant le rôle de lanceurs d’alerte auprès des médias, mais elles vont également agir en intervenant dans la production et l’évolution du droit. Elles constituent donc un véritable contre-pouvoir et ont une audience favorable auprès des pouvoirs publics. Pour preuve, la CLCV est membre du CNTGI, elle dispose d’un siège, et l’ARC en fait également partie mais en tant que personnalité qualifiée jouant un rôle consultatif.
V.- Le CNTGI
Le CNTGI est un organe représentatif de la profession immobilière. Sa mission générale consiste à veiller au maintien et à la promotion des principes de moralité, de probité et de compétence nécessaires au bon accomplissement des activités exercées par les professionnels de l’immobilier dont (mais pas uniquement) celles de syndic.
Le CNTGI est également appelé à formuler des avis et émettre des propositions de réforme, à la demande des pouvoirs publics ou de sa propre initiative en des domaines précis relevant de l’encadrement des fonctions des professionnels relevant de la loi Hoguet.
Le CNTGI est par ailleurs consulté pour avis sur l’ensemble des projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs aux conditions d’accès et aux conditions d’exercice des professions immobilières mais aussi sur l’ensemble des projets de textes législatifs et réglementaires relatifs à la copropriété.
Mais le CNTGI a fait l’objet de plusieurs réformes depuis sa création en 2014. Au fil des réformes, celui-ci a perdu sa personnalité morale et son financement par les professionnels de l’immobilier lui faisant perdre les caractéristiques qui pouvaient l’apparenter à un ordre professionnel. C’est également et surtout l’absence de pouvoir disciplinaire qui empêche d’assimiler le CNTGI à un tel ordre, le rôle de la commission de contrôle (qui n’est pas fonctionnelle) consiste uniquement en l’instruction des dossiers de «pratiques abusives», instruction à l’issue de laquelle le CNTGI décide de transmettre -ou non- le dossier à la DGCCRF pour sanction éventuelle.
Soixante ans après l’adoption de la loi du 10 juillet 1965, on constate que les fonctions de syndic sont encadrées à plusieurs titres, par : le statut de la copropriété qui énumère ses missions et qui parfois les limite (contrôle et assistance par le conseil syndical) ; le droit commun du mandat (devoir de conseil) ; le droit de la consommation ; la loi Hoguet qui encadre l’accès à ces fonctions, leur poursuite et leurs conditions d’exercice ; un code de déontologie.
Cet éclatement ne permet toutefois pas de définir précisément les fonctions du syndic. Cet éclatement se constate également dans la représentation de la profession à travers des syndicats professionnels, des associations professionnelles, des «clubs d’experts», avec une tentative d’instauration d’un organe représentatif : le CNTGI qui a fait du chemin mais qui peine encore à trouver sa place.
Pour y remédier, on peut légitimement s’interroger sur la pertinence de créer un ordre professionnel. Le CNTGI pourrait-il assurer ce rôle ? Sans doute pas car l’objet même d’un ordre est de regrouper et de représenter les membres d’une profession vis-à-vis des tiers et des pouvoirs publics. Or, la composition du CNTGI y fait obstacle. Ce besoin d’unité est peut-être souhaitable compte tenu des nouveaux arrivants sur le marché de la gestion des copropriétés (néo syndics notamment) mais également de la complexité toujours plus croissante des fonctions assurées par les syndics de copropriété qui sont devenus, au fil des réformes, de véritables relais des politiques publiques.
